Blogikirjoitus: Lainvalmistelussa kiireellä saa vain sekundaa

18.06.2018
SiljaS
Silja Silvastin kuva

Kansalaisyhteiskunta on vaarassa jäädä hallituksen uudistamisvimman jalkoihin, kirjoittaa Allianssin vaikuttamisen asiantuntija Silja Silvasti blogikirjoituksessaan.

Valtioneuvoston sisäinen ohje valmisteilla olevan lain lausuntokierroksen pituudeksi on kahdeksan viikkoa. Kahdeksan viikkoa. Pohdiskeltiin taannoin työkavereiden kanssa, että olemmeko saaneet viimeisen vuoden aikana yhtään lausuntopyyntöä, jossa lausuntoaika olisi ollut valtioneuvoston ohjeen mukainen. Mieleen tuli vain muutama tapaus, jossa pyyntö tippui sähköpostiin kesäkuun viimeisinä päivinä ja joissa lausuntoaika oli lähinnä virkamiesten lomien vuoksi useampien viikkojen, jopa yli kuukauden mittainen.

Viime viikkoina erityisesti sosiaali- ja terveysministeriöstä on alkanut tippua kutsuja kuulemisiin ja “pyöreän pöydän keskustelutilaisuuksiin” koskien valmistelussa olevia lainsäädännön hankkeita. Kellään tuskin on periaatteen tasolla mitään sitä vastaan, että lakien valmistelijat kutsuvat olennaisimpia sidosryhmiä koolle keskustelemaan valmistelusta ja kirjausten tulkinnasta, mutta nämä kuulemiset ja keskustelutilaisuudet eivät voi olla ainoa tapa kerätä sidosryhmien näkemyksiä lakimuutoksista.

Viimeisimpien lausuntopyyntöjen joukossa oli eräs, lähtökohtaisesti hyvä ja myönteinen, lakimuutos, jonka lausuntoprosessi kulki kokonaisuudessaan näin:

  • Kutsu kuulemistilaisuuteen saapuu noin kaksi viikkoa ennen kuulemista. Kutsun liitteenä on diaesitys, jossa on lakimuutoksen pääasialliset sisällöt. Kutsussa kerrotaan, että lakiluonnos lähetetään myöhemmin.

  • Luonnos lähetettiin kuulemiseen kutsutuille tahoille tiistaina klo 12 järjestettävää kuulemista edeltävänä perjantaina klo 17.30.

  • Kuulemiseen ei pyydetty valmistelemaan kirjallista lausuntoa, vaan kuultavien tahojen näkemykset kirjattiin ylös keskustelusta. Kuulemisessa kerrottiin, että kuulemiseen saapuneet tahot voivat lähettää omat kantansa vielä valmistelijoille sähköpostilla.

  • Lakiluonnokselle ei ole lähetetyissä sähköposteissa tai liitteissä annettu järjestyslukua (HE XX/2018) eikä muutokselle ole olemassa hankesivua ministeriön nettisivulla. Kysyessämme, miten luonnosta voisi esitellä jäsenjärjestöille, ministeriöstä kehotettiin lähettämään edelleen kuultaville lähetettyä sähköpostia.

Kertailin tätä prosessia eräälle kyseisen ministeriön entiselle valmistelevalle virkahenkilölle. Sain vastaukseksi vain pään puistelua.

Tällä hallituskaudella on keskusteltu useampaankin otteeseen lainsäädännön valmistelun laadusta. Entinen oikeuskansleri Jaakko Jonkka kritisoi hallitusta liiallisella kiireellä tehdystä valmistelutyöstä, vaikutusarvioinnin puutteellisuudesta ja uppiniskaisesta suhtautumisesta asiantuntijoiden kommentoidessa joidenkin hallituksen esitysten perustuslaillisuutta. Jonkka totesi joulukuussa, että lainsäädäntöön liittyvät ongelmat eivät ole pelkästään Sipilän hallituksen ongelma, vaan viimeisen kymmenen vuoden aikana 10-20 % kaikista hallitusten tekemistä esityksistä on sisältänyt puutteita ja virheitä, jotka on jouduttu oikeuskanslerinviraston kehotuksesta korjaamaan.

Lainsäädäntötyöhön on tullut viime vuosikymmeninä uusia kommervenkkejä EU-lainsäädännön ja erilaisten kansainvälisten sopimusten vuoksi. Ministeriöiden lainsäädännön parissa työskenteleviä virkahenkilöitä ei ole kuitenkaan lisätty vastaamaan työmäärän kasvua.

Edellä mainitsemani esimerkin lisäksi hallituksilla ja ministeriöillä on useita muitakin tapoja pitää huolta siitä, että valmistelu sujuu mahdollisimman vaivattomasti ja ilman esimerkiksi kansalaisyhteiskunnan aiheuttamia häiriötekijöitä. Hyviä esimerkkejä tavoista varmistaa poliittisen tahtotilan toteutuminen ja sumentaa perinteiseen lainsäädäntöprosessiin kuuluvia kuulemismenettelyitä ovat:

  • Uudistuksia valmistelemaan valitaan mielummin selvitysmies selkeällä tehtävänannolla ja lyhyellä toimeksiantoajalla kuin parlamentaarinen tai asiantuntijoista sekä sidosryhmistä koostuva työryhmä.

  • Jos työryhmiä perustetaan, on niiden työskentelyaika usein naurettavan lyhyt ja valmiit pohjat tuodaan virkamiesten toimesta pöytään jo ensimmäisessä kokouksessa.

  • Työryhmiä perustettaessa pyritään myös varmistamaan se, että työskentely sujuu ministeriön näkökulmasta mahdollisimman sujuvasti ja että eriäviä mielipiteitä ei työryhmissä esitetä. Tämä taataan asettamalla olennaisten, pohjaesityksen kanssa erimielisten, sidosryhmien edustajat työryhmän kuultaviksi asiantuntijoiksi, ei virallisiksi jäseniksi.

Tämänkaltaiset toimintatavat yhdistettynä kiireisten virkamiesten juosten valmistelemiin, silloin tällöin jopa keskeneräisten lakiesitysten lausunnoille puskemiseen ovat saaneet monet järjestötoimijat suhtautumaan kuulemis- ja lausuntoprosessien merkityksellisyyteen hyvin penseästi, ja ihan hyvästä syystä. Vaikka sidosryhmien kuuleminen ja heidän kantojensa tunnusteleminen vie aikaa, on asioita helpompi viedä eteenpäin ja implementoida, kun sidosryhmiä on osallistettu ja tilannekuva lainmuutosten tarpeista on yhtenäinen.

Allianssin kaltaiselle liittojen liitolle lyhyet lausuntokierrokset ja nopeat kuulemismenettelyt ovat erityisen vaikeita, sillä meidän velvollisuutemme kattojärjestönä on kuulla myös jäsenistömme näkemyksiä ehdotetuista lakimuutoksista. Kattojärjestöt voivat olla jäsenjärjestöjensä kokoava ääni vain silloin, kun lausuttavasta asiasta on selkeä yhdessä muodostettu linja, ja kattojärjestöllä on aikaa kuulla sekä osallistaa jäsenjärjestöjään lausunnon valmisteluun.

Sidosryhmien, järjestöjen ja laajemmin kansalaisyhteiskunnan tiedottamista, kuulemista ja mukaanottamista tärkeämpää on kuitenkin hyvän hallintotavan noudattaminen. Lainsäädäntötyön ennustettavuus sekä valmistelulle varattu riittävä aika ja valmisteluresurssi ovat kulmakiviä, joihin kansalaisyhteiskunnan on voitava luottaa. Ilman tätä luottamusta rapisee pian luottamus muihinkin edustuksellisen demokratian käytäntöihin.

Silja Silvasti

Kirjoittaja toimii vaikuttamisen asiantuntijana Allianssissa.